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在中國經濟保持中低速增長、地方政府面臨債務壓力、政府基礎設施建設資金缺口較大的情況下，如何既保證合理經濟增速，又避免以傳統的負債方式籌集資金？與社會資本合作推行PPP項目，成為一種務實的選擇。然而，這一理應被各方樂見的模式，卻廣泛遭遇項目開工率低、落地難的尷尬。數據顯示，目前我國PPP立案項目開工率還不足5%。是什么阻礙了PPP項目的落地實施？PPP項目的有效推動又需要政府和社會資本做好哪些準備？記者日前走訪了貴州省，為PPP項目落地尋求答案。

1 開工率為何不足5%?

財政部政府和社會資本合作中心日前公布數據顯示，截至今年2月29日，全國各地共有7110個PPP項目納入綜合信息平臺，總投資約8.3萬億元。其中，新建項目占投資總額的91%，而實際開工項目351個，不足總數的5%；處于項目識別階段的PPP項目5542個，約占總數的78%。這些項目并不確定是否推行。

PPP直譯為公私伙伴關系，即公共私營合作制，是公共基礎設施中的一種項目融資模式。該模式鼓勵企業等社會資本與政府進行合作參與公共基礎設施的建設，一經推出就引爆了地方政府的推廣熱情，紛紛爭先推動PPP項目上馬。

然而，合作的愿望卻在現實中“遇冷”，目前我國PPP立案項目開工率還不足5%。“為什么PPP雷聲大、雨點小？很重要的一個原因在于PPP沒有形成一個長期穩定的投資回報機制。”國家發改委投資司副司長韓志鋒告訴記者，PPP分為使用者付費項目、政府付費項目以及兩者結合項目。付費方式不同，合作方式也不同。目前市場上更多關注政府付費方式，對使用者付費研究較少。“如果對付費方式的年限、價格等沒有清晰的保證，企業就很難參與進來。尤其很多城市基礎設施的PPP項目投資大、回報期長，企業難免有顧慮”。

2015年，山地面積占比達90%的貴州省率先在西部地區實現了“縣縣通高速”，這主要得益于從2007年起貴州省在PPP上的成功實踐。通過與中國交建、中國建筑、四川路橋等企業的合作，貴州“十二五”期間投入6100億元，目前高速公路總里程達到5128公里，位居全國第8位。2015年的高速公路增量居全國首位。

貴州省交通運輸廳廳長王秉清告訴記者，目前在高速公路的PPP合作中，主要是大型國有企業，民營資本相對較少。“交通項目太大了，一個項目動輒就要幾百億元的投資，而回報率只有4%到8%，回報期限要幾十年，民營資本沒有這個實力，也不感興趣。”王秉清說。

PPP近幾年風生水起，市場也魚龍混雜。“有的地方政府不搞調查研究，忽視社會投資人的實力和業績，看重企業許諾的投資額和回報率，這樣的PPP合作往往是很難成功的。”中國交建總裁助理、投資事業部總經理趙喜安表示，中國交建160多個PPP項目全部都是根據項目的不同情況量身定做的，是公司不斷進行商業模式創新的結晶。

目前，PPP推廣還存在著一定瓶頸。中國華融董事長賴小民指出，PPP項目領域分布失衡，絕大多數仍是基礎設施建設項目，公共服務領域的項目比例相對較低。

財政部財政科學研究院院長劉尚希認為，PPP的成功實踐有賴于高度的契約精神和相關立法保障，過往的PPP失敗案例經常表現為政企雙方在面臨糾紛和矛盾時，由于沒有相關的法律可循，造成責任無法落實，結果只能一拍兩散。

2 成功的項目有哪些經驗？

“過去，傳統的政府和企業的關系是兩條線，橋歸橋、路歸路；PPP改變了原有的資源配置方式，將兩者聯系到一起，要實現資源共享，收益共享，風險共擔，實質上是對創新社會治理方式提出的新挑戰，需要雙方有強烈的責任感和智慧來破解各種矛盾問題。”劉尚希指出。

應該看到，PPP不是單純的經濟性合作，而是深深打上了社會性和公益性的烙印。

小省要辦大交通，貴州通過多種PPP合作方式將其變成了現實。到目前為止，PPP模式已經被貴州用在了29個項目上，10個項目已經建成。成功經驗在哪里？“一是政府不該管的事，應該放手給企業來做；二是要給企業合理的收益，必須讓企業有參與的積極性。”王秉清指出。

在山區修高速，一缺大量的資金，二需要過硬的技術，具有資金和技術優勢的中國交建集團成為貴州合作修路的首選。為了吸引企業進入，雙方想方設法力求合作共贏。對于那些核心路段，政府將投資、建設、運營、管理、維護一條龍的環節全部交給企業，企業經營30年后再無償歸還給當地政府。“過去所有的環節都是分開招標，建設的只管建設，運營的只管運營，事后出現糾紛責任時很難追償。現在全部由一家企業承擔，一方面節省了建設成本，縮短了建設工期。更重要的是，企業會自覺提升建設質量，因為他們還要經營30年呢！”貴州省交通廳總規劃師邱禎國指出。

對于那些地處偏遠、效益不是特別好的路段，雙方則商定，如果運營效果不理想，政府會通過補貼方式讓企業得到合理的收益。對于那些貧困農村地區的公路，因為收益微薄，政府就全資興建，只把維護的任務交給企業。

“如果是30年前的高速公路，交運量較大，項目造價適中，僅通過收費就基本能夠做到持平。但是今天這樣的路已經幾乎沒有了，沒有政府一定的補貼，企業是無法收回成本的。”趙喜安告訴記者。

“沒有政府之手的支撐，社會資本缺乏投入到基礎設施建設中的積極性。基礎設施是公共資產，企業不能獲利太多，但也不能無利可圖。之所以創新了那么多種政企合作方式，就是為了實現雙方的互利共贏。政府要勇于擔當，有了讓小利的胸懷才能換來后續發展的大利。”王秉清深有感觸地說。

過去高高在上的政府部門開始以服務企業的姿態投入社會治理。“項目的批審過程非常煩瑣復雜，我們全部由政府來跑，為企業解除后顧之憂，讓他們心無旁騖地進行項目建設。”邱禎國說。

企業在PPP建設中也得到了新的歷練。原本只有單一優勢的企業也在PPP的合作過程中成長為具備投資、建設、經營等全產業鏈經營資質的市場主體，成為真正的區域經濟發展的深度參與者和政府購買公共服務的優質提供者。

劉尚希認為，PPP實際上扮演了推動國企市場化改革的角色，“PPP是個競爭非常充分的市場領域，通過PPP方式推進國企改革是一個很好的切入點，對整個國有資產管理體制的改革都將產生不可估量的影響”。

3 多重風險如何化解？

一個投資數百億元、投資周期幾十年的建設項目，其投資風險不言而喻。很多風險是不可預測的，對高速路來說，經濟增速調整帶來的車流量減少、高速收費標準的調整等，都會給運營帶來很大的不確定性。

“最大的風險還是來自日后的運營，如果車流量上不去，運營得不好，對政府和企業來說都是很大的壓力。”王秉清說。

劉尚希也表示，PPP從短期看沒有問題，從長期看則要看交通先行能否帶動整個地區經濟發展的大循環。一般來說，平均每1億元的高速公路投資可以拉動GDP增長1.3億元至1.5億元。“PPP不是一勞永逸，真正能否實現對經濟的拉動還取決于本地區發展模式、產業規劃、投資環境等因素的持續優化。”劉尚希指出。

在業內人士看來，PPP項目能否成功運作的關鍵因素是風險的預測、管理和合理的風險分擔機制。每一個PPP項目都面臨一系列系統性風險及臨時性風險，加之政策變動和經濟結構的調整，使得企業預測PPP項目的風險更加困難。對風險缺乏充分的認識、論證，風險管理經驗的不足，合同中的責任不清，都很容易使PPP項目陷入困境。

劉尚希認為，PPP模式值得鼓勵，但PPP模式的風險披露機制仍需要完善，盈利模式也需要透明，資金的退出機制也需要完善，這樣才能降低包括央企在內的社會資本的風險，形成良性循環。

今年的政府工作報告也提出，要“完善政府和社會資本合作模式”“充分激發社會資本參與熱情”。

PPP模式讓傳統模式下并不具備投資條件的項目成為可能。如何實現PPP的大范圍成功推廣？“一是政策層面要做好頂層設計，進一步健全法律體系，完善誠信履約機制；二是在操作層面要建立政企平等協商、權責匹配、責任落實、風險共擔、合理的退出機制；三要完善市場競爭環境和金融支持機制，使資本收益更加合理。”趙喜安建議。

據韓志峰透露，國家發改委正在牽頭推進PPP立法，目前已商定了立法的工作方案。PPP立法可以解決PPP模式目前無法可依的諸多問題，一旦立法之后或可掃清PPP發展的障礙。

（來源：光明日報）