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2月26日，美國聯邦通信委員會（FCC）通過了網絡中立法案，該法案呼應了去年10年奧巴馬發表的“最強力度網絡中立”政策聲明，將包括有線（Cable、DSL）和無線（Wireless）的整個“互聯網寬帶接入服務（Broadband Internet Access Service）”劃為“管制類電信業務（Title II Telecommunications Service）”，FCC由此獲得了對全部“互聯網寬帶業務”執行最強力度網絡中立監管的權力。

在FCC的監管“武器庫”里，“管制類電信業務（Title II）”是政府管制權力擴張的最高端，堪稱電信業的“管制核武”，在幾十年前是用于威懾“老AT&T”那樣的壟斷性電話公司的。本次通過的網絡中立法案，其“強度”的最主要體現，就是該法案將整個“互聯網寬帶接入服務”從原先的“非管制類信息業務”劃類為“管制類電信業務”，使得該法案成為了網絡中立爭論至今最徹底和最強硬的法案。

法案一出，爭議主要聚焦于該法案“是否強度過大”。支持者認為，法案核心的“不屏蔽、不降速、無快車道（No Blocking、No Throttling、No Paid Prioritization）”三項條款本來就是網絡中立的經典內容，法案并無太多的條款擴張。法案雖然將互聯網寬帶劃為“管制類”，但法案同時包含了“克制監管”的內容（法案“Forbearance”條款——“法案只使用部分Title II條款，并克制使用其余Title II條款”），禁止對互聯網寬帶實施進一步的價格管制和稅費管制，所以此“輕度管制”非彼“舊式核武”，互聯網寬帶雖然形式上是“管制類”，但管制內容是非常“克制”的。

反對者認為，把互聯網寬帶業務劃為“管制類”就是最實質性的問題，由于業務性質變為“管制類”，FCC據此獲得了幾乎無限的微觀管理權力（法案“A Standard for Future Conduct”條款——“FCC有權逐案例審查任何可疑行為，并提供執法解釋和指引”），使得該法案成為了一個“開放式的口袋法案”，FCC可以通過事后審查隨時改變和擴張管制內容。反對者認為政府一旦實質性地攫取了監管權力，對權力的“克制”從來都是臨時的，只要政府覺得有必要，“輕度管制”就會變得越來越重。

在FCC討論法案草案時，Verizon和AT&T已經明確表態，如果FCC將寬帶業務劃為“管制類”，Verizon和AT&T肯定會再次把FCC送上法庭。Verizon把FCC的2010年法案告上法庭后，FCC在2014年初才得到最終敗訴判決；這次Verizon和AT&T再度上告后，新法案的結局可能要到2019年左右才能見分曉。

從表面上看，本次立法依舊是網絡中立正反方的互相對攻，只不過對攻烈度越來越大；但實際上，本次立法的互聯網生態系統背景已不同以往，網絡中立爭論近年來發生了實質性轉向，而本次立法更是徹底確認了這種轉向。

網絡中立爭論起于運營商與互聯網企業之間，由于運營商占據著互聯網內容傳輸管道的主導權，互聯網企業因而要求限制運營商干預內容傳輸的權力，希望向運營商設置一份負面清單。所謂的“網絡中立法案”，本質上就是一份“關于運營商的N個不能”的負面清單；而“網絡中立爭論”，則本質上就是要爭論向運營商設置負面清單的必要性。

在2013年前的網絡中立爭論框架里，運營商總體被認為是互聯網生態系統的一個“環節”，與互聯網企業是“上下游”關系，因此網絡中立支持者需要說明，為什么運營商這一“環節”是互聯網的“問題根源”，從而需要管制。美國的運營商是私有競爭性行業，運營商既沒有壟斷性市場地位，也沒有國有運營商的權勢，要管制這樣的行業，網絡中立者更需要詳細論證每項禁止條款的必要性，說明這些條款有利于整個互聯網生態系統，而不是僅僅有利于某些互聯網企業。

但這些論證都不容易，因為管制總是會引起副作用。比如在本次立法過程中，谷歌專門向FCC提出了“自有CDN網絡接入ISP”的問題，要求法案將把“互聯網企業自有CDN網絡與運營商網絡的互聯問題”也納入管制，法案考慮了谷歌的請求。在2013年前的爭論框架內，網絡中立反對者就可以反問：相對于弱小的互聯網初創企業，互聯網巨頭巨資自建CDN網絡是不是也是一種“快車道”？保護互聯網巨頭的“快車道”，同時禁止運營商提供“快車道”，這樣的做法是促進了競爭還是抑制了競爭？

2014年是網絡中立爭論的轉折點。2014年1月法庭對“Verizon vs FCC”案作出FCC敗訴判決，法庭認為FCC的2010年網絡中立法案缺乏管制依據，因為FCC分別于2002年將Cable寬帶、于2005年將DSL寬帶、于2007年將Wireless寬帶劃分為“非管制類業務”，據此法庭認為，對于劃分為非管制類的互聯網寬帶業務，FCC不再有權實施更嚴格的監管。

這個判決讓網絡中立者認識到，要貫徹網絡中立，關鍵的問題并不在于“負面清單是不是有理”，而在于“互聯網基礎設施是不是該被管制”，如果管制本來就是必要的，負面清單自然就會在實踐中被建立起來，如果執著于討論負面清單條款，反對方總能指出條款的副作用，爭論不會有結果。

這樣網絡中立爭論框架就從1.0演進到了2.0。在網絡中立2.0框架下，運營商被認為是互聯網生態系統的一個“基礎”，互聯網企業和消費者才是互聯網生態系統中活躍的部分，運營商成了確保生態系統開放和健康的基礎設施，成為了一種類似電網的公用事業。在2.0框架下，互聯網企業負責制造內容，消費者決定內容選擇，運營商只是內容傳遞的管道，而管道顯然不能擁有決定“什么內容能被傳播”以及“消費者應該選擇什么內容”的權力，因此對于互聯網生態系統的基礎設施——運營商——顯然應該進行某種管制。管制問題解決，負面清單問題則迎刃而解。

在網絡中立1.0里，網絡中立的典型表述是“運營商不能屏蔽、降速、設置快車道，否則會影響互聯網的開放和健康”；在網絡中立2.0里，典型表述則演進為“運營商不能干擾或損害，消費者對內容的選擇以及互聯網企業對內容的生產，特別是不能屏蔽、降速、設置快車道，否則會影響互聯網的開放和健康”。網絡中立反對者對前一表述還能反駁，但對于后一表述卻該如何反駁？

本次法案更是徹底確認了網絡中立2.0理念，該法案最重要的部分就是在“A Standard for Future Conduct”條款中指明的網絡中立執法原則——“The Order establishes that ISPs cannot “unreasonably interfere with or unreasonably disadvantage” the ability of consumers to select, access, and use the lawful content, applications, services, or devices of their choosing; or of edge providers to make lawful content, applications, services, or devices available to consumers.”。

在本次立法的征求意見階段，FCC收到了創記錄的4百萬份公眾意見，其中支持管制和網絡中立的意見占據了壓倒性多數。互聯網生態系統的新解讀，網絡中立理念的新表述，已經深入人心，即成事實。無論本次法案的前景如何，經過十余年爭論的洗禮，“網絡中立”已經成為了一種范式，在未來的爭論中，論者要么同意網絡中立，要么就得說明不同意的理由。

（來源：c114中國通信網）